农地再利用发展权的特点

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农地再利用，是指在保持农地属性不变的前提下，调整农作物种类改变农业生产方式，造成农地利用类型改变的行为，在土地规划行业通常称为“农用地结构调整”或者“农业结构调整”。笔者认为农地再利用发展权可定义为“在保持农地属性不变的情况下，通过土地用途调整获得发展的权利”。粗略地看它具有以下几个特点：

第一，农地再利用发展权将土地发展权研究由原来侧重于征地及其补偿方面拓展到农用地利用和农地流转领域。

第二，农地再利用是土地发展权的重要组成部分，体现了农地在保持自身农业利用属性的基础上，仍可以通过具体生产方式的改变，包括种植/养殖形式的改变，增加经济收益。

第三，农地再利用发展权中的权力义务关系更为复杂化。农地征转过程中的土地发展权问题，核心是政府与农民以及农民集体之间权利义务关系的调整。农地再利用发展权问题既有农民和农民集体与政府间权利义务关系(如基本农田保护中的农地再利用发展权问题)，又有农民与企业间的权利义务关系(如企业承包农地问题)，还有农民与农村集体经济组织的权利义务关系(如合作社集中经营问题)。

现行农地再利用发展权补偿制度存在的问题

在当前的土地用途管制制度下，农地的用途被严格的限制，特别是基本农田禁止种植经济林木、禁止挖塘养鱼，严重限制了农地再利用发展权。正在开展的永久基本农田划定工作，使农地再利用发展权受限的期限，已经接近或者超过农村土地承包法实施以后相当一部分农村土地承包权剩余期限，换言之，对这些土地使用权人来说，在土地使用权剩余期限内，所承包土地只能用作耕地，不能转为他用。即使不是基本农田的农地，按照土地利用总体规划15年的规划期限，用途受限的时间也较长。综合以上因素，土地用途管制制度已经达到类似征收的效果，至少永久性基本农田部分已经达到类似的效果，所以，在法理上也应该给予补偿。现实中，已经执行的一些农业补贴制度可划分为两类：以农地为明确目标的补偿和以特定农作物为目标的补偿。

第一，以土地为目标的补偿制度。将补偿对象明确为基本农田、耕地、茶园、果园等农地类型的补偿制度，直接目的是保持或增加受补贴土地面积，继而改善生产条件、改良品种、提高技术水平，从而提高产量，侧重于对土地利用类型的补偿。

1.基本农田保护补偿费模式。尽管中央政府尚未建立系统的基本农田保护补偿制度，但许多地方政府已经开始逐步摸索实行。如广东省佛山市、东莞市、汕头市，江苏省苏州市等。基本农田保护补偿费资金通常来源于建设用地有偿使用费、土地出让金等，用途一般为承担基本农田保护责任人直接补贴、基本农田整治、农业基础设施建设等。2012年广东省成为第一个建立基本农田保护经济补偿机制的省份。

2.耕地或基本农田保护基金模式。耕地保护基金模式以四川省成都市较为典型。资金筹措方式与基本农田保护补偿费来源基本相同，比较有创新的部分是资金支出可用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴，承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。

3.生态林补偿模式。中央政府实行了生态林效益补偿制度，建立了森林生态效益补偿基金，对“重点公益林所有者或经营者为个人的，中央财政补偿基金支付给个人”。

第二，以特定农作物为目标的补偿制度。将补偿对象确定为粮食、蔬菜、茶叶等农产品的补偿制度，直接目的是保持和提高产量，客观上仍会起到保持或增加相应土地利用类型面积的效果，但其出发点在于农产品。这类补偿包括种粮补贴、蔬菜补贴、良种补贴、农机具补贴等。

现有农地再利用发展权补偿制度的不足之处

其一，全国在优质耕地、基本农田、生态公益林、优质园地等农地再利用发展权补偿方面，尚未建立统一的补偿机制，特别是优质耕地、基本农田的发展权补偿方面。

其二，现有补偿制度的标准普遍偏低，与农地再利用发展权受限程度不相称。如种粮补贴每年仅20元～40元/亩。部分经济发达地区的补偿标准相对较高的，如佛山市，2010年基本农田保护补偿仅为每年500元/亩，难以适应发展权诉求。

农地再利用发展权补偿制度的改革方向

随着农业经营日益多样化，农地流转规模日益扩大、影响逐步加深，农地再利用发展权补偿问题逐渐凸显;而经济社会发展、财政收入的增加，已经具备建立农地再利用发展权补偿制度的能力。农地再利用发展权补偿问题解决的时机已基本成熟。农地再利用发展权补偿制度，应该包括基本农田保护补偿、耕地保护补偿、生态林保护补偿等方面。在初步探索的阶段，可以优先考虑建立基本农田保护补偿和生态林保护补偿。

农地再利用发展权补偿问题，涉及土地管理中的征地、用途管制等两个核心问题。目前的土地用途管制制度，尤其基本农田保护制度，严重地限制了农地再利用发展权，虽然部分省份和城市，根据各自实际情况，已经在实施补偿目标为农地和特定农作物两种形式的补贴制度，初步形成了农地再利用发展权受限补偿的机制。但也存在现有补偿标准偏低、补偿机制不完善等弊端，建议尽快建立科学合理的以基本农田保护补偿、生态林补偿为中心的农地再利用发展权补偿制度。